推进依法行政 切实履行职责
努力开创政策法规工作新局面
——在全省食品药品监管系统政策法规工作会议上的讲话
省食品药品监督管理局副局长 姚新中
（2006年4月18日）
同志们：
今天，我们在这里召开2006年全省食品药品监管系统政策法规工作会议。这次会议的主要任务是，以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻全省政府法制工作会议和全省食品药品监督管理工作会议精神，总结2005年以及“十五”期间全系统政策法规工作的基本情况，交流各地在政策法规工作中形成的好的做法和经验，分析当前依法行政和政策法规工作面临的新形势、新问题，明确今后5年政策法规工作的发展目标和总体思路，部署今年政策法规方面的重点工作。下面，我先讲几点意见。
一、扎实工作，锐意进取，“十五”期间全系统政策法规工作成效显著
过去5年，全系统以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在省局党组的正确领导下，面对建立和完善监管体制、健全法制、整顿和规范药品市场秩序等多重任务，始终把加强法制工作，推进依法行政，提高执法水平放在重要位置，政策法规工作不断取得新的明显的成效，有力地保障和促进了食品药品监管工作。
（一）初步建立食品药品监管制度体系，有序规范行政行为
用法律手段和制度建设加强对食品药品市场秩序的监管，是依法行政的基础。几年来，我们加强立法调研，建立健全有关监管制度，为保障群众饮食安全和用药安全有效以及行政相对人的合法权益，提供有力的法制环境。省局先后出台了《行政执法过错责任追究若干规定》、《行政复议实施办法》、《规范性文件备案审查规定》、《药品稽查工作管理暂行办法》等规章制度。各市食品药品监管部门在监管实践中，也根据各自的情况，制定和完善了相关的规章制度。连云港局出台了《关于规范稽查工作的意见》和《连云港市药品行政执法工作评议考核标准》；无锡局编制了《依法行政工作手册》；徐州局制订了《监督执法评议考核办法》等12项行政执法制度；南京市局制订了《行政许可工作程序（试行）》、《行政执法过错责任追究暂行规定》；盐城局制定了行政执法责任制和行政执法公示制；泰州局制定了规范案件受理、审批到结案全过程的22项执法工作制度；南通局制定了《南通食品药品监督管理系统药品监管程序化管理制度汇编》、《药品监管日常检查程序规范》。这些制度构成了适应市场经济的食品药品监管工作体系，保证了监管工作有效、顺利地开展。另外，在地方法规的制定方面，我们也做了一定的工作。根据省政府办公厅《关于印发省政府2005年立法工作计划的通知》，省局启动了《江苏省食品安全条例》的立法工作，按时完成了《条例》的起草任务，已将《条例》草案上报省人民政府，提请审议。
（二）广泛开展法制教育，积极营造良好执法氛围
近几年，国家相继颁布了新修订的《药品管理法》、《药品管理法实施条例》、《疫苗流通和预防接种管理条例》、《麻醉药品和精神药品管理条例》等一系列法律法规和规章。各级食品药品监管部门始终把强化法律法规宣传培训作为一项基础性工程来抓，形成良好的学法、知法、守法、用法的氛围。一方面，全系统结合“四五”普法工作，大力加强系统内培训，努力提高全体工作人员依法行政能力和实际执法水平。2001和2002年，省局先后两次邀请国务院法制办专家来宁就新修订的《药品管理法》和《药品管理法实施条例》作专题辅导报告；2004年在全省工作会议期间，又邀请有关法学专家就《行政许可法》作专题讲座。各级食品药品监管部门还通过个人自学、专题讲座、学习交流、组织考核等多种形式，不断强化各级领导干部和工作人员对法律知识的学习，提高依法行政的意识。另一方面，全系统通过举办知识竞赛、专题培训班、开展广场咨询、组织送法下乡等多种形式，在全社会掀起了一次次学习贯彻食品药品监管法律法规的热潮，使管理相对人守法经营意识有了极大提高，广大城乡群众用法律武器维护自身合法权益的能力也有了明显增强。
为了让社会和群众了解食品药品监管工作，理解和支持食品药品监督管理部门依法行政，全系统还积极通过新闻媒体等渠道宣传食品药品监管工作，提高了全社会对食品药品监管部门的知晓度和认同感。几年来，省局有关领导五次走进省广播电台《政风热线》直播室，现场解答听众提出的问题，接受听众对食品药品安全问题的举报投诉，宣传食品药品监管部门的职能，在社会上引起了良好反响。泰州局与泰州电视台联合开辟《药监之窗》，在泰州广播电台开设《药监之声》等专题栏目。南京市局、苏州局、盐城局等分别在《南京日报》、《苏州日报》、《盐阜大众报》等报刊上开设《药监之窗》栏目。淮安局在《淮海晚报》开设《淮安药监》专栏，局领导班子还走进淮安人民广播电台“生活热线”直播室，与广大听众进行交流和沟通。徐州局坚持每月与电台联办一期“行风热线”专题节目，还配合省政府法制办和省电视台录制了《法治江苏》（徐州篇）有关药品监督的电视宣传专题片。通过这些工作，拉近了我们与群众的距离，为我们的行政执法工作营造了良好的社会氛围，树立了食品药品监管部门的良好形象。
（三）稳步推进行政审批制度改革和政务公开，努力提高行政效能
行政审批制度改革事关政府职能的转变，事关腐败行为的有效预防，也事关我们监管效能的提高。这项工作政策性强，涉及面广，意义重大。几年来，全系统采取切实有效的措施，认真做好这项工作。
一是认真清理行政许可项目。按照省政府要求，省局按时将清理后有法律依据的行政许可项目上报省政府，目前已有33项许可项目、6项确认项目经省政府审核发布。各市局也按要求对许可项目进行了全面清理和公布。
二是依法调整许可条件。如对照行政许可法规定，各市局对药品零售企业设置条件进行了相应调整，取消了原先某些在法定要求之外附加的条件，促进了药品流通业的健康发展，得到了行政相对人的好评。
三是改革审批模式，促进行政许可的公开、公平、公正、高效和便民。一方面，全系统普遍推行了行政许可的集中受理制度。省局行政许可受理中心于2005年11月28日正式成立并投入运行，实行行政许可项目的统一受理、统一送达，明晰职责，逐级把关，确保许可工作的合法性和公正性，提高行政许可的透明度。另一方面，试行将行政许可过程中的技术性审评与行政性审查相分离。省局相关业务处室对技术机构的审评意见及有关申请材料进行审查并作出行政许可决定。
四是制定和完善规范行政许可的各项规章制度。省局于2004年转发了省政府办公厅印发的《江苏省行政许可监督暂行规定》、《江苏省行政许可过错责任追究暂行规定》和《江苏省行政许可听证程序暂行规定》。各地还结合实际制定和实施了一系列规章制度，徐州、无锡、淮安、常州、镇江、南京、泰州、盐城等局制定了行政许可实施程序、行政许可听证、行政许可公示等制度,有的还统一制定了行政许可执法文书及行政许可事项办理流转单。
五是促进政务公开。全系统利用网站、宣传册、新闻媒体等渠道，将行政许可的项目、许可条件、程序予以公开，对重大行政许可实行事前公示，既方便了相对人，又有利于接受社会的监督。
总体看来，通过几年的改革，全系统审批运行机制逐步完善，审批行为不断规范，工作效率进一步提高，相对人办事更加方便。
（四）不断推进法制工作网络和队伍建设，初步形成有利于法制机构发挥积极作用的良好机制
2003年4月，为适应形势发展要求，强化全系统政策法规工作，省局专门下文，明确各市局政策法规处与办公室分设，对政策法规工作人员的资格也作了明确的规定，并且在编制十分紧张的情况下，给每个市局增加了2名行政编制用于政策法规处。到2003年底，全省各市局基本上实现了政策法规处单设，人员也基本到位。2004年为进一步加强全系统法制建设，建立健全法规工作网络，切实保障基层药监部门行政行为的合法性和合理性，省局下发了《关于县（市、区）药品监督管理局（分局）配备兼职法制员的通知》，决定在县（市、区）药监局（分局）配备兼职法制员，并明确了兼职法制员的条件和相应的职责。到2004年底，全省64个县级局都已配备了兼职法制员。2005年在全系统政策法规工作会议上，省局又提出将县级局兼职法制员专职化。目前，约有五分之一的县级局实现了法制员专职化。在这一点上，徐州和苏州做得比较好，基本上已经实现了县级局法制员专职化。现在，全系统已经建成了省、市有专门的法制机构，县级局有专职或兼职法制员的法制工作网络，并已在依法行政和执法监督中产生了积极效应。在2004年召开的全国食品药品监督管理系统依法行政座谈会上，国家局领导对此给予了充分肯定。国家局于2006年1月印发的《食品药品监管系统全面推进依法行政实施意见》中也推广了我们的做法，要求地（市、州、盟）级以上食品药品监管部门设立专门法制机构，县（市、区）食品药品监管部门配备专职法制工作人员。
全系统法制工作队伍在不断建立健全的同时，也初步形成了有利于法制网络在推进依法行政中发挥积极作用的良好机制，法制机构和法制工作人员在依法行政中的职能作用日益凸现。省局政策法规处承担全系统依法行政领导小组办公室的工作，具体负责全系统推进依法行政的组织协调、跟踪检查、督促指导工作。各市局政策法规机构在依法行政中的综合协调作用也日益显现。比如，无锡局制定了《日常监督管理暂行规定》，明确由政策法规机构作为日常监管工作的综合协调部门，负责对年度日常监督管理方案进行审核，对日常监管实施情况进行综合分析，协调各处室日常监管工作的开展，请示、答复日常监管工作中的政策法规问题，参与日常监管工作的考核。南通局对所有案件实行“程序化管理”，案源受理由局政策法规机构统一登记编号，在规定的时限内稽查机构按办案程序进行调查，案件承办人经过调查取证，提出案件合议意见提交局“合议委员会”审查，并将案件查处信息反馈到综合监管处室。
县级局法制员虽然到位时间不长，但在基层执法中也已开始发挥积极作用。苏州、无锡等市的县级局实行了案件调查与案件审理相分离制度，由法制员承担案件审理的职责。淮安市金湖局制定了《案件审核若干规定》，规定由法制员对行政处罚实行二次审核，有效地把住了案件质量关。扬州局为推动县级局法制员工作，实行每季例会制度，要求每个法制员不但要汇报前一阶段的工作、下一阶段的工作思路，并且要带着问题来共同研讨。
全系统法制机构及其工作人员在加强内部协调的同时，也强化与外界特别是政府法制办及司法部门沟通和交流，让他们了解食品药品监管工作的特点，争取他们的理解与支持，为食品药品监管工作创造了一个和谐的外部环境。
（五）不断强化行政执法监督，努力提高行政执法水平
加强对执法活动的内部自我监督和层级监督，是推进依法行政的重要环节。几年来，全省各级食品药品监管部门及其法制机构认真贯彻实施《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》，采取一系列实际措施，加大行政执法监督工作的力度，及时制止和纠正食品药品执法中的不规范行为，有力地推进了依法行政。
一是严格审核执法人员资质，确保执法人员的合法性。按照省政府法制办公室核发行政执法证的要求，省局统一标准，严格把关，对全系统执法人员的资质严格进行审核，确保了行政执法人员的合法性，为依法行政打下良好的基础。
二是建立对抽象行政行为的监督制度，不断推进规范性文件审查、备案工作。为加强对全系统制定的规范性文件的监督和管理，省局于2004年印发了《江苏省食品药品监督管理系统规范性文件审查规定》，规定各级食品药品监督管理部门负责政策法规工作的机构具体负责规范性文件的备案审查和监督管理工作。该《规定》下发后，全系统规范性文件审查备案工作有了实质性进展，并取得了一定的成效。常州局制定并实施了《规范性文件制定及备案制度》，所有规范性文件出台前都送政策法规处审核，该局于2005年顺利通过了常州市法制办组织的规范性文件专项检查。连云港局在加强对本局规范性文件审核的同时，还将规范性文件的审查备案重心下沉到县级局，对县级局的规范性文件从起草、制定、到审核、备案实施全程跟踪，逐步规范。
三是认真做好行政处罚案件的审理，确保行政处罚决定的合法性与合理性。全系统逐步实行了稽查机构的案件调查与法规机构的案件审理相分离的工作机制，法制机构及法制工作人员对案件的调查取证、办案程序、适用法律等方面进行审理，对于合法、公正地作出行政处罚起了很好的保障作用。徐州、扬州、盐城、宿迁、常州、无锡、淮安等局对本局立案查处的行政处罚案件由法制机构统一审理。南京、镇江、泰州、苏州等局法制机构重点参与审理重大行政处罚案件。特别是苏州局结合实践，对行政处罚重大案件审理制度的实施机构、工作程序等问题进行了深入的思考与研究，形成了一套比较有特色的重大案件审理制度。
四是认真开展执法检查，切实规范执法行为。2004年根据国家局的要求，全系统周密布置，分步实施，扎扎实实地开展了自成立以来的第一次规模最大、范围最广、时间最长的执法检查工作。在自查的基础上，我省接受了国家局执法检查组的实地检查。通过检查，国家局执法检查组充分肯定了我省食品药品监管系统在依法行政方面取得的成绩。2005年，全系统采取相对集中检查与常态检查相结合的模式，继续开展了执法检查。12月份，省局在各市组织自查的基础上，组织三个执法检查组对扬州、苏州、连云港局及有关县级局进行了实地检查。通过执法检查，进一步掌握了全系统的执法情况，及时发现和纠正了执法中的不合法和不适当行为，提高了全系统依法行政的意识和能力。
五是依法公正办理行政复议案件，充分保护行政相对人的合法权益。省、市食品药品监管部门在办理行政复议案件的过程中，重事实，重证据，重程序，重时效，民主定案，坚持原则，公正廉洁，既支持下级部门依法行政，又坚决纠正违法、不当的具体行政行为。同时，注重化解矛盾，解决实际问题，发挥行政复议工作在构建和谐社会中的积极作用。全系统还积极应对行政诉讼，充分发挥行政诉讼这一执法外部制约机制的作用，把行政诉讼作为检视行政执法工作，总结依法行政经验、汲取教训的重要渠道。据初步统计，从2002年至2005年，全系统共受理行政复议案件80件，发生行政诉讼案件64件。通过办理行政复议和应对行政诉讼，进一步提高了依法行政的意识，规范了执法行为。
回顾这几年来的政策法规工作，成效是明显的：全系统在实践中不断探索，创造了不少好的经验和作法，既不断深化了对依法行政的认识，又提升了实际执法水平；既丰富了政策法规工作的实践经验，又增强了执法者的法律素养；既取得了良好的社会效应，又促进了我省医药经济的发展。全系统法制队伍，在做好实际工作的同时，不断加强自身建设，认真开展保持共产党员先进性教育活动，严格遵守党风廉政建设的各项规定，政治素质、业务素质和综合素质不断提高。
在肯定成绩和取得经验的同时，也要清醒地看到，我们的工作与建设法治江苏、实现“两个率先”的要求相比，还有一定的距离，还存在一些亟待研究和努力解决的问题和薄弱环节。主要表现在以下几个方面：
一是执法理念还有偏差，执法人员素质亟待加强。回顾这几年的执法实践，我们感觉到有些食品药品监管部门在执法中重利思想还是比较明显的，为罚款而罚款，以罚代刑、以罚代教的行为还依然存在。监管实践中，执法不到位、随意执法以及滥用自由裁量权的行为时有发生。有的案子查处不力，应该根据性质、情节从重处罚的不从重，对有些证据线索应该深挖的不深挖，对有的案子应该移送的不移送，满足在本部门职责内、在区域范围内解决问题。这些问题反映出我们有的执法人员素养不高，对法律、法规的精神实质理解不透彻，僵化、机械地适用法律条款。
二是执法监督力度不够大。在一定程度上，还存在重执法、轻监督的观念，还没有真正把执法监督工作提高到依法行政的高度来对待。全系统虽然普遍建立了执法责任制和责任追究制等执法监督机制，但贯彻执行力度还不够到位，不够严格，尚未有效地发挥自我纠错机制的功能。这里面省局也有责任，对全系统执法监督的指导还不够有力。
三是行政审批方面，效率还不够高，系统资源整合不够，整体功能发挥不充分。有些事项，省、市局的业务划分不规范，省局与基层之间许可和日常监管的信息还不对称。
四是系统内对依法行政工作的认识还不完全统一，法制队伍的结构和整体素质还有待进一步提高。我们有些食品药品监管部门对依法行政的重大意义认识还不够高，主动性、自觉性不够强，没有完全把依法行政的思想融入到监管工作的整体和每一个环节中。各地法制机构工作进展也不平衡，有些地方法制机构建设、人员配备至今还没有完全到位，法制人员素质与应承担的责任不协调。
五是政策和理论研究有待深化。目前全系统法制机构在日常工作方面，还是忙于应付多，调查研究缺乏系统性和针对性，特别是对涉及食品药品监管工作的重大的前瞻性问题研究不够及时，不够深入。
对于这些问题，我们要在今后的工作中予以高度重视，努力加以解决。
二、认清形势，把握大局，充分认识食品药品监管部门全面推进依法行政的重要意义，进一步增强做好政策法规工作的责任感和紧迫感
党的十五大在总结历史经验的基础上，确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平。依法治国、依法执政的核心是依法行政。2004年3月国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，同年7月江苏省委颁布了《法治江苏建设纲要》。2005年11月23日，江苏省委召开全省推进法治江苏建设电视电话会议，部署以严格依法行政、确保公正司法为重点，以建设法治江苏合格县（市、区）为载体，进一步加大工作力度，深入扎实推进法治江苏建设工作。
在今年全国食品药品监督管理工作会议上，中共中央政治局委员、国务院副总理吴仪要求食品药品监督管理系统以科学发展观统领食品药品监管工作，规范执法行为，提升依法监管的水平和能力。这次会议把“较为完备的法律法规体系基本形成”、“依法行政能力进一步提升”、“食品药品执法队伍素质明显提高”列入了“十一五”时期全国食品药品监督管理工作的总体目标。面对新形势、新任务，我们一定要提高认识，超前谋划，争取主动。
（一）充分认识食品药品监管部门全面推进依法行政的重要意义
我们食品药品监管部门承担着食品安全综合监管、药品全过程监督管理的职责，是重要的市场监督执法主体，全面推进依法行政尤其有着特殊重要的意义。
首先，从党中央、国务院和省委、省政府要求来看，全面推进依法行政，是食品药品监管系统贯彻科学发展观，构建和谐社会的重要任务。今年全国食品药品监督管理工作会议提出，要坚持以科学发展观统领食品药品监督管理工作全局，从构建社会主义和谐社会和促进经济社会协调发展的高度，认真履行监管职能。落实科学发展观，就要推进依法行政，依法加大对市场主体及其行为的监管力度，整顿和规范食品药品生产流通秩序，严厉打击制假售假行为，逐步形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，确保行业发展和企业获益不以牺牲公共利益和群众健康为代价，维护社会的公平和正义。
其次，从系统自身建设要求来看，全面推进依法行政，是我们全面履行食品综合监管职能，进一步提高药品监管水平的迫切需要。与其他执法部门相比，我们食品药品监管部门是年轻的机构，行政能力建设也面临着严峻的考验。今年全省食品药品监督管理工作会议提出要“着力提升全系统创业、创新、创优的能力，切实解决食品药品领域损害群众利益的突出问题”。要实现这一目标，涉及到方方面面的工作和任务。但有一条主线可以把它们串起来，那就是要通过推进依法行政提高行政能力。因为依法行政是一切行政行为的基础和保障，是一种归结，一种提升。全面推进依法行政，有助于依法科学界定各部门之间的职责权限，形成各司其职，各负其责的格局，进而提高行政能力和效率；有助于依法界定政府与市场、政府与企业、政府与公民的关系；有助于政府机关更多地运用法律手段管理经济社会事务，促进严格执法、公正执法、文明执法。
再次，从贯彻省委提出的创业、创新、创优精神来说，全面推进依法行政，是促进我省医药企业自主创新的需要。医药产业是朝阳产业，对医药经济的进一步发展，省委、省政府高度重视，出台了《江苏省医药产业“双增倍”发展计划》，明确提出了到2010年，江苏医药工业现价工业总产值要达到1000亿元，工业增加值要达到300亿元，产品销售收入980亿元，利税180亿元的宏伟目标。围绕这一目标，全省食品药品监管部门必须通过推进依法行政，严格界定行政行为的边界，保障市场主体自主创新的空间，营造有利于医药企业自主创新的法治环境，充分调动医药企业的创造力和积极性。另一方面，通过依法履行监管职责，加大对违法行为的查处力度，增加违法行为的成本和风险，为市场主体自主创新营造统一、开放、竞争、有序的市场环境。
其四，从相对人及消费者要求来看，全面推进依法行政，是保障相对人合法权益，确保行政权力正确使用的重要途径。通过这几年的执法实践，我们深深体会到，依法行政是行政执法者与行政相对人双重权益的有力保障。一方面，只有真正落实了依法行政，才有可能保障相对人不受到行政执法主体的任意支配，增强对相对人合法权益的保护，有效克服行政法律关系双方地位过分不平衡倾向。另一方面，通过规范行政行为，严格按照行政程序开展行政许可、行政执法，可有效避免发生不必要的行政复议或行政诉讼，规范的程序、严谨的文书也对执法人员自身起到保护作用。所以，推进依法行政是一个双赢的选择。我们这个系统成立以来，发生了一些行政复议、行政诉讼案件，有的通过复议后，对处罚决定进行了纠正，有的行政诉讼我们败诉了。在这里，我们并不计较个别案件一时之得失，而是看到了依法行政的重要意义。对某一执法者而言，也许这是一次失败的教训；但对整个系统来说，这是对依法行政工作的一次推动；对社会来说，这是法治建设的一大进步。
（二）准确把握国家加快法制建设进程，规范政府共同行为，对食品药品监管部门法制工作的深刻影响
改革开放以来，民主法制建设进程不断加快，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、立法法、行政许可法等规范和监督行政权的法律陆续颁布实施。目前，国家正在审议《行政强制法》，今后一段时期，《行政程序法》、《行政收费法》、《政府信息公开法》等规范政府共同行为的法律、法规也将陆续出台。规范政府共同行为法制建设进程的加快，对政府的管理理念、管理职能、管理体制、管理方式以及政府工作人员的管理行为提出了更高的要求，对政府部门法制工作也将产生重大而深远的影响。我们必须在提高认识的基础上，不断总结经验，把握规律，才能做好这项工作。当前及今后一个时期，在法制工作中，我们要进一步把握好以下几点。
一是要正确处理好权力和责任的关系。责任是行政权的核心。在依法行政工作中，要强化责任机制的建立和完善，按照权力和责任紧密挂钩、权力和利益彻底脱钩的原则，规范、约束行政权力，确保权力和责任相统一，实现有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿。在行使执法权力的同时，必须规定相应的责任，并有严密的程序作保证，做到控权到位、监督有力。食品药品监管的执法主体资格来源于法律法规的授权，其职责范围亦受制于法律法规的规定。任何违反法律规定，超越职权或滥用职权的行为都是无效的、违法的。同样，法律赋予我们的职责也必须履行，否则就是“不作为”行为。这就是我们的执法义务或执法责任。
二是要正确处理合法行政与合理行政的关系。合法行政和合理行政都是依法行政的基本要求。合法行政要求我们在实施行政管理时，应当依照法律、法规、规章的规定进行。合理行政要求我们在实施行政管理时，应当遵循公平、公正的原则，平等对待相对人，不偏私、不歧视。合法行政保证公正，合理行政保证公平，两者并不排斥。我们在药品执法中享有的自由裁量权相当大，如使用不当，量罚畸轻畸重，显然就违反了合理行政的原则。这样相对人就会怀疑我们是否存在徇情枉法，就会损害我们的形象。在行政许可中也一样，验收标准掌握不一致，有的过宽有的过严，同样是滥用自由裁量权。依法行政要求我们合法行政与合理行政并重，用制度来约束自由裁量权，排除不相关因素的干扰，自由裁量权的行使要从同一机关内基本平衡开始，逐步实现全系统基本平衡。
三是要正确处理实体和程序的关系。程序是实体的保证，没有程序，实体难以实现或者难以公正实现；没有实体，程序就失去了灵魂。衡量执法行为和执法质量的标准，除了事实清楚、证据确凿充分、定性准确、处罚适当外，还有一个就是程序合法。没有程序保障的地方，就不会有真正公正的权利。公正合理的程序不仅是实体正确的重要保障，而且有利于防止执法者滥用权力，有利于保护当事人的合法权益。但是，长期以来由于“重实体，轻程序”倾向和影响，办理行政案件中也存在着受案不规范、违法调查取证、滥用强制措施、越权处罚等问题，直接影响了办案质量，侵害了当事人的合法权益，而且损害了法律的尊严和行政机关的形象。各级食品药品监管部门都要切实按照程序办事，切实转变执法观念，增强程序意识、证据意识、时限意识等等，这样我们的执法水平就会大幅提高，群众定会更加满意。
四是要正确处理加强管理和积极引导的关系。现代社会，法律规范不仅具有强制功能，更具有鼓励、评价和引导的功能。我们在加强监管的时候，更要重视确立规则导向型的管理方式。只有鼓励、引导相对人进行自我规范和控制，我们的行政行为才能真正高效，我们的行政成本才可以降低。
（三）切实发挥法制机构在推进依法行政、建设法治政府部门中的生力军作用
随着经济社会的发展和依法行政进程的推进，政府法制工作面临着新的形势和任务。全省政府法制工作会议指出，今年乃至“十一五”期间，我省政府法制工作要紧紧围绕国务院关于推进依法行政的总体要求和省委关于建设法治江苏的部署，扎实、有效地推进依法行政、建设法治政府，为促进改革开放，推动经济发展，构建和谐社会，创造良好的法治环境。
就本系统而言，推进依法行政、建设法治政府部门的责任主体虽然是各级食品药品监管部门，但各级食品药品部门法制机构及其工作人员作为本部门做好依法行政工作的骨干力量，承担着具体组织、推动和指导的重要职责。全系统法制机构及其工作人员在推进依法行政中的职责，可以概括为两个方面：一是切实履行依法行政领导小组办公室的职责，积极做好组织协调、督促检查、推动落实、跟踪研究、情况交流等工作，为本部门深入推进依法行政、加快建设法治政府部门充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用；二是具体组织实施政府立法和规范性文件审核、行政执法监督、行政复议、政府法制宣传培训和研究等方面的工作。因此，提高全系统法制工作的能力和水平，充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，是我们实现依法行政的前提和基础。
我们法制机构及其工作人员也要不断增强服务意识、大局意识、责任意识，树立“有为才有位”的思想，积极履行职责，认真研究新情况、新问题，主动地把工作做细、做实、做出成效。同时，要指出的是法制工作既是政策性、科学性、综合性、建设性、业务性很强的工作，又是不显山、不露水的工作。我们各级领导干部要理解、关心和支持法制工作，给予法制机构及其工作人员应有的地位和工作、学习条件。
三、突出重点，统筹规划，有计划、分步骤地推进依法行政，努力开创政策法规工作新局面
（一）“十一五”期间政策法规工作的发展目标和总体思路
全面推进依法行政，事关全局，事关长远。政策法规工作是推进依法行政的基础性工作，在“十一五”期间，全系统政策法规工作要以贯彻落实两个《纲要》和《江苏省食品药品监督管理系统“十一五”规划》为契机，以全面推进依法行政为核心，大力加强法规体系建设，健全法制工作网络，完善和创新执法监督机制，力争到2010年左右，实现食品药品监管地方性法规体系基本形成，行政审批和行政执法行为日趋规范，执法监督机制基本健全和有效运转，政策研究体系基本完善，全系统依法行政、科学监管的水平和执法队伍素质得到显著提高。实现上述发展目标的总体思路是：
——强化领导，建立健全贯彻实施两个《纲要》、推进依法行政的领导机制和工作机制。贯彻实施两个《纲要》、推进依法行政是一项全局性的、长期的、艰巨的任务，需要切实加强组织领导和综合协调。全省各级食品药品监管部门的主要负责同志应当按照国务院和省委、省政府的要求，切实担负起全面推进依法行政第一责任人的职责，一级抓一级，层层抓落实。为加强对全系统依法行政工作的组织领导，省局于今年3月成立了以李继平局长为组长、其他局领导为副组长、相关处室负责同志为成员的全省食品药品监督管理系统依法行政领导小组，领导小组办公室设在政策法规处。全省各级食品药品监管部门都应当按要求成立相应的领导机构，建立健全推进依法行政的领导机制和工作机制。
——进一步加强法制机构和队伍建设，充分发挥其在依法行政中的职能作用。全面推进依法行政，对食品药品监管部门政策法规工作提出了新的更高的要求，任务更加繁重。国家局于今年1月印发的《食品药品监管系统全面推进依法行政实施意见》，要求各级食品药品监管部门要切实加强对法制工作的领导，进一步健全法制工作机构，地（市、州、盟）级以上食品药品监管部门要设立专门法制机构，县（市、区）级食品药品监管部门要配备专职法制工作人员。全省食品药品监管系统“十一五”规划也将所有县级局配备专职法制员列入发展目标。因此，全系统要进一步加强法制机构和队伍的建设，尤其要加快县级局法制员队伍的建设。要为政策法规机构工作的开展创造必要条件，加大对法制工作人员的培训力度，使法制机构的设置和人员配备与全系统推进依法行政任务相适应。
——努力开展地方法规制订工作，完善食品药品监管法律体系。法律法规是我们食品药品监管部门权力的来源和依据。做好立法工作，是推进依法行政、建设法治政府部门的重要前提。立法工作的质量将直接影响我们食品药品监督管理工作的开展，影响依法行政水平的提高。目前我们食品药品监管的法律依据还存在缺陷，特别是缺乏食品安全方面的执法依据。今年全省政府法制工作会议把整顿规范市场秩序、构建和谐社会的地方性法规、政府规章确定为立法重点，食品药品监管方面的立法正好符合这一主题。我们要抓住机遇，积极开展工作，力争出台《江苏省食品安全条例》、《江苏省药品监督管理条例》、《江苏省医疗机构药品使用监督管理办法》等地方性法规、规章。南京、徐州、无锡、苏州这几个有地方立法权的市的食品药品监管部门，也要发挥主动性，针对监管工作实际，积极向当地政府和人大反映我们的立法需求，争取制定一些工作中急需的地方性法规或规章，多方位、多层次地完善监管法规体系。
——积极创新监督制约机制，充分发挥行政监督效能。加强行政监督，是推进依法行政、建设法治政府部门的重要保障。今后，一方面要着眼于抓源头、抓根本，切实加强对抽象行政行为的监督。认真做好规范性文件备案审查工作，做到有件必备，有备必审，有错必纠。改进对抽象行政行为的监督方式，逐步建立对下级部门规范性文件的前置审查制度，实行事前审查与事后备案相结合，防止不合法、不适当的规定出台。另一方面，要完善机制，创新载体，切实加强对具体行政行为的监督。要建立和完善行政复议质证辩论制度，把严格依法办事，着力化解矛盾纠纷、妥善解决实际问题作为行政复议工作的基本准则，实现法律效果和社会效果的有机统一。要建立、健全行政执法责任制度和重大行政处罚备案、重大行政许可备案、行政执法督查等制度，开展行政执法案卷评查活动，及时发现和纠正违法或不当的具体行政行为。
——加强对食品药品监管中的重大法律问题的前瞻性、系统性研究。要实现政策研究的制度化、规范化，加强计划性和系统性，推动立法、政策研究、规范执法同步进行，把系统内研究力量和组织专家研究结合起来，把经常性研究和重大课题研究结合起来，拓宽政策研究成果交流的渠道，提高成果与决策之间的转化率，实现科学民主决策。省局要适时组织开展必要的学习、考察、交流活动，不断提高全系统理论研究工作的档次和水平。
（二）以“十一五”开局为契机，精心策划，务求实效，扎扎实实地做好2006年政策法规工作
今年是实施“十一五”规划的开局之年，今年的政策法规工作要找准切入点，狠抓落实，为今后的工作开好头、铺好路。今年，我们要着重抓好以下几项工作：
一是加快食品药品监管地方性法规建设进程，早日实现我省食品药品监管地方立法的零突破。一方面要密切跟踪《江苏省食品安全条例》立法进展情况，积极配合有关方面进一步修改、完善《条例》草案，争取《条例》能早日审议出台。另一方面，要启动《江苏省医疗机构药品使用监督管理办法》的立法工作。要在积极借鉴兄弟省、市立法经验的基础上，针对我省的实际情况开展立法调研，争取于今年三季度完成草案的起草工作，并将草案报送省政府法制办公室。
二是做好国家局《食品药品监管系统全面推进依法行政实施意见》的贯彻实施工作。为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，国家食品药品监督管理局于2006年1月4日印发了《食品药品监管系统全面推进依法行政实施意见》。全系统要充分认识《实施意见》的重要意义，把贯彻落实《实施意见》作为今年的一项重要任务切实抓紧抓实，把《实施意见》提出的各项任务落到实处。目前省局正在研究制定《江苏省食品药品监管系统全面推进依法行政实施意见》。各级食品药品监管部门也要从实际出发，制定本部门贯彻落实国家局《实施意见》的具体办法和配套措施，确保《实施意见》得到全面正确执行。
三是大力推进行政执法责任制，进一步规范执法行为、强化责任意识。全面推进行政执法责任制，是国务院部署的推进法治政府建设的一项重要举措。国务院办公厅专门印发了《关于全面推行行政执法责任制的若干意见》，对全面推行行政执法责任制，进行了动员部署。2005年12月省政府办公厅印发了《关于全面推进行政执法责任制的实施意见》，对落实执法责任，提出了明确要求。全系统一定要根据国务院和省政府的要求，在规定时限内完成梳理行政执法依据、分解执法职权、界定执法责任等相关工作。同时，要积极研究制定和完善行政执法错案（过错）责任追究办法、行政执法评议考核办法以及行政执法案卷评查标准等相关制度，建立科学合理、公平公正的激励和约束机制，进一步强化各执法岗位人员的责任意识。
四是切实加强基层法制工作，努力夯实依法行政基础。推进依法行政，重点和难点在基层。2005年省委召开的全省深入推进法治江苏建设会议提出，开展建设“法治江苏合格县（市、区）”活动。全系统各基层部门一定要积极响应省委号召，加强法制工作，在建设“法治江苏合格县（市、区）”活动中充分发挥执法部门的职能作用，决不能拖后腿。为此，必须加强基层法制网络和队伍建设。要按照政治素质高、工作作风好、政策业务精的要求，进一步规范和强化县级局法制队伍建设。全系统所有县级局要争取在今年年底之前，最迟不超过明年上半年，完成专职法制员的配备工作。对于专职法制员的配备情况，省局将列入全系统依法行政工作年度考核目标体系。同时，要强化对基层法制工作人员的教育培训工作。今年，省局将举办法制工作人员培训班。除此以外，各级食品药品监管部门要通过多种形式，为法制工作人员创造参观、学习、交流和提高的机会，不断提高他们自身的法律素养，使其真正成为基层食品药品监管部门学法、宣法、用法、守法的带头人，推进全系统依法行政工作的深入开展。
五是继续做好《行政许可法》的贯彻落实工作，规范行政许可行为。一方面抓好行政许可事项的梳理和调整工作。要在前两年梳理行政许可事项的基础上，根据新实施的《麻醉药品及精神药品管理条例》和《疫苗流通和预防接种管理条例》等相关法规对许可事项重新进行梳理，及时调整许可事项，明确新设定许可事项的许可条件，规范许可程序。另一方面，要进一步推进政务公开，依法合理界定省、市局许可业务的分工，完善行政许可的集中受理制度，提高许可效率，保证行政许可公开、公平、公正。
六是深入开展行政执法监督检查活动，推动行政执法工作迈上新台阶。根据全省政府法制工作会议精神，全系统要在深入推进行政执法责任制的基础上，采取切实有效的措施，进一步加强和改进行政执法监督工作，以组织开展行政处罚、行政许可和行政复议案卷评查为重点，及时查找执法中存在的不足，并采取有效措施加以整改，不断规范行政执法行为。依法行政既不能“乱作为”，更不能“不作为”。与“乱作为”相比较而言，“不作为”更是对我们职责的亵渎和放弃，是对人民的犯罪。今年，全系统要把各级食品药品监管部门是否存在“不作为”现象列为监督检查的重点。
为加大对依法行政工作的监督检查，根据省政府办公厅《关于建设法治江苏推进依法行政的实施意见》的精神，省局决定从今年起对全系统依法行政工作进行考核。各级食品药品监管部门于年终都要向上级部门报告依法行政工作情况。在各市局对县级局进行考核的基础上，省局将在全省范围内组织考核，对考核结果被评为优秀的行政机关，给予通报表扬和奖励；被评为不合格的单位，要给予通报批评，并取消当年先进综合评选的资格。为做好依法行政考核工作，要抓紧研究制定和完善行政执法考核评议标准，列出检查考核项目、考核标准和具体的评分细则。
同志们，全面推进依法行政、建设法治政府部门任务艰巨，法制机构和法制工作人员在全面推行依法行政工作中责任重大，担子很重。我们要注重巩固和发展保持共产党员先进性教育活动成果，切实加强自身建设，树立社会主义荣辱观，廉洁奉公，模范遵守党风廉政建设的各项规定；我们要解放思想，开拓创新、求真务实，不断开创政策法规工作新局面，为推进依法行政、建设法治政府部门，做出新的更大的贡献！ | 
